A intensificação dos riscos complexos que caracterizam as sociedades contemporâneas, nomeadamente fenómenos naturais extremos, crises sanitárias, acidentes tecnológicos ou falhas sistémicas de infraestruturas críticas, têm vindo a reforçar a necessidade de respostas integradas por parte do Estado, sendo que neste quadro, o conceito de duplo uso das Forças Armadas (FA) assume particular relevância enquanto instrumento de reforço da capacidade nacional de resposta a situações de catástrofe, desde que rigidamente enquadrado do ponto de vista jurídico, político e institucional.
Rogério Copeto
Coronel da GNR, Mestre em Direito e Segurança e Auditor de Segurança Interna
Dirigente da Associação Nacional de Oficiais da Guarda
O duplo uso traduz a possibilidade de empregar capacidades militares em apoio à autoridade civil, sem desvirtuar a missão fundamental das FA, constitucionalmente consagrada, de assegurar a defesa militar da República, encontrando esta possibilidade fundamento na Lei de Defesa Nacional (Lei n.º 29/82, de 11 de dezembro, na sua redação atual), densificada pela Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.º 27/2006, de 3 de julho), que integra as FA como agente de cooperação do Sistema Nacional de Proteção Civil, preservando, contudo, a primazia da direção civil das operações.
O empenhamento militar em situação de catástrofe obedece ao princípio da subsidiariedade, princípio este reiterado no Conceito Estratégico de Defesa Nacional, que advoga uma abordagem integrada à segurança, sem confusão entre defesa nacional, segurança interna e proteção civil, cuja intervenção das FA ocorre apenas quando os meios civis se revelam insuficientes ou inadequados face à magnitude, complexidade ou urgência da ocorrência.
Coloca-se, contudo, uma questão recorrente no debate público. Como podem forças treinadas para o combate desempenhar eficazmente missões de proteção civil? A resposta exige uma compreensão mais rigorosa da natureza do treino militar contemporâneo, onde as FA não são treinadas exclusivamente para o combate, mas para operar em ambientes extremos, incertos e degradados, caracterizados por stress elevado, informação incompleta, pressão temporal e risco físico, estando estes elementos igualmente presentes em cenários de catástrofe.
Grande parte das capacidades militares é, aliás, funcionalmente neutra do ponto de vista do uso da força, nomeadamente logística de grande escala, engenharia pesada, comunicações resilientes, saúde operacional, comando e controlo e mobilidade estratégica são competências desenvolvidas para contextos de conflito, mas cuja utilidade não é intrinsecamente bélica, mobilizando a proteção civil as mesmas funções, ainda que orientadas para fins humanitários e de salvaguarda das populações.
Acresce que o emprego militar em apoio à proteção civil não é improvisado, existindo doutrina específica de apoio à autoridade civil, planos de apoio militar de emergência e exercícios conjuntos regulares com a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC), Forças de Segurança (FS), Bombeiros, INEM e hospitais, assegurando esta preparação prévia previsibilidade, interoperabilidade e contenção funcional no terreno.
A cultura organizacional militar constitui igualmente um fator crítico, onde a clareza da cadeia de comando, a disciplina operacional, a capacidade de mobilização rápida e o cumprimento rigoroso da missão conferem às FA uma vantagem comparativa em contextos de crise sistémica, importando sublinhar que o treino para o combate inclui, de forma central, o treino para o uso contido e proporcional da força, bem como para a sua não utilização quando a missão o exige, sendo que em operações de proteção civil não existe inimigo, nem objetivo coercivo, nem exercício de violência organizada.
Todavia, a eficácia e legitimidade do duplo uso dependem da observância de limites institucionais claros, sendo o primeiro o da não transferência de autoridade, pelo que a direção política e operacional da resposta a catástrofes permanece na esfera civil, em particular na ANEPC, atuando as FA sob comando militar próprio, mas em coordenação funcional, nunca em substituição das estruturas civis, salvaguardando este limite o princípio da subordinação do poder militar ao poder político democrático.
O segundo limite é o da não normalização do uso militar em funções civis, não podendo o duplo uso transformar-se num mecanismo estrutural para suprir défices permanentes do sistema de proteção civil, cuja utilização deve ser excecional, temporária e claramente delimitada, sob pena de se gerar uma dependência funcional que distorça prioridades de investimento e fragilize as capacidades civis.
O terceiro limite essencial é o da não confusão entre defesa nacional e segurança interna, pelo que as FA não assumem funções policiais nem de manutenção da ordem pública em contexto de catástrofe, salvo nos casos excecionais previstos na lei, designadamente em situação de estado de emergência, nos termos da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro e mesmo nesses contextos, o exercício de poderes que afetem direitos, liberdades e garantias permanece estritamente regulado e politicamente controlado.
Em síntese, o conceito de duplo uso, aplicado ao empenhamento das FA em situação de catástrofe, constitui um instrumento relevante de resposta a crises graves, não apesar do treino militar para o combate, mas precisamente por causa dele, cuja legitimidade assenta num equilíbrio exigente entre utilidade operacional e contenção institucional, sendo nesse equilíbrio, jurídico, político e funcional, que o duplo uso se afirma como expressão madura de uma conceção integrada da segurança ao serviço das populações.
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