No interior da máquina administrativa do Estado existe uma tensão permanente entre dois valores essenciais, por um lado, a necessidade de garantir que os cidadãos ou os funcionários não ficam desprotegidos perante os erros dos dirigentes da Administração e por outro, a exigência de que quem exerce funções públicas o faça com responsabilidade, consciência jurídica e respeito pelos limites da legalidade, sendo neste espaço de equilíbrio que surge o instituto do Direito de Regresso.
Rogério Copeto
Coronel da GNR, Mestre em Direito e Segurança e Auditor de Segurança Interna
Dirigente da Associação Nacional de Oficiais da Guarda
O regime jurídico encontra-se consagrado na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, diploma que regula a responsabilidade civil do Estado e das entidades públicas por danos causados no exercício da função administrativa, cuja a sua lógica é simples, mas profundamente significativa, quando um cidadão ou um funcionário sofre um dano causado por um ato ilícito da Administração, quem responde perante ele é o Estado, porém, se esse dano tiver resultado de uma atuação particularmente censurável de um agente ou dirigente público, o Estado pode, e em certos casos deve, exigir-lhe o reembolso do valor pago.
Esta solução revela uma opção clara do ordenamento jurídico, onde o cidadão ou o funcionário não deve ser colocado perante a difícil tarefa de litigar diretamente contra o dirigente que praticou o ato, assumindo a Administração a responsabilidade institucional pelos seus atos, assegurando a reparação do dano, porque a responsabilidade institucional não significa impunidade individual, pelo que quando a atuação de um agente público ultrapassa o limite do erro admissível e entra no domínio da culpa grave ou do dolo, a ordem jurídica abre a porta à responsabilização pessoal.
O Direito de Regresso funciona, assim, como um mecanismo de correção interna do sistema administrativo, pelo que depois de indemnizar o lesado, o Estado pode dirigir-se contra o dirigente responsável para recuperar o montante pago, contudo, este mecanismo não é automático e a simples ilegalidade de um ato administrativo não basta para desencadear a responsabilidade pessoal do agente público, porque a Administração é um espaço complexo de decisões jurídicas, frequentemente tomadas em contextos de incerteza normativa, pressão institucional e multiplicidade de interpretações possíveis.
Por isso, o legislador estabeleceu um critério exigente, justificando-se o Direito de Regresso apenas quando exista dolo ou culpa grave, onde o dolo corresponde à situação em que o agente atua com consciência da ilegalidade do seu comportamento ou com intenção de produzir o resultado lesivo e a culpa grave numa negligência particularmente intensa, com violação evidente de deveres jurídicos, que qualquer titular médio da função deveria respeitar.
Esta exigência revela prudência, pelo que se qualquer erro administrativo pudesse gerar responsabilidade pessoal imediata, a Administração tornar-se-ia um espaço paralisado pelo medo da decisão, onde o decisor público passaria a agir sob permanente receio de consequências patrimoniais pessoais, o que acabaria por prejudicar a própria eficácia da ação administrativa.
Contudo, o facto do Direito de Regresso exigir dolo ou culpa grave não significa que o instituto tenha um papel meramente simbólico, pelo contrário, ele assume particular relevância quando estão em causa decisões tomadas por titulares de cargos de direção ou chefia, dispondo estes agentes de maior autonomia decisória, maior acesso à informação jurídica e maior responsabilidade institucional, e consequentemente, espera-se deles um grau acrescido de cuidado e rigor na aplicação da lei.
Imagine-se, por exemplo, a situação de um diretor que decide aplicar uma sanção disciplinar ignorando regras processuais básicas, ou que insiste na manutenção de um ato administrativo manifestamente ilegal apesar de alertas jurídicos claros, pelo que se essa decisão vier a causar danos a um particular ou funcionário e o Estado for condenado a indemnizar, poderá justificar-se o exercício do Direito de Regresso contra o dirigente responsável.
Mais do que uma simples questão financeira, esta possibilidade possui uma dimensão ética e institucional, onde o exercício de funções públicas implica um compromisso com a legalidade e com o interesse público, e quando esse compromisso é gravemente violado, a responsabilização individual funciona como afirmação de um princípio essencial, porque o poder administrativo não é um espaço de arbitrariedade.
Apesar disso, a prática administrativa portuguesa mostra que o Direito de Regresso é raramente exercido, existindo várias razões para tal, sendo em primeiro lugar, a dificuldade probatória associada à demonstração de culpa grave ou dolo, em segundo lugar, uma certa cultura institucional de proteção interna dos dirigentes administrativos e, por fim, a própria complexidade dos processos de decisão pública, que frequentemente dilui a responsabilidade individual em cadeias hierárquicas e pareceres técnicos.
Ainda assim, a existência deste mecanismo mantém um valor normativo relevante, recordando aos titulares de funções públicas que a autoridade administrativa deve ser exercida com prudência, conhecimento jurídico e respeito pelos direitos dos cidadãos e funcionários, onde cada decisão administrativa transporta consigo consequências jurídicas e humanas que não podem ser ignoradas.
O Direito de Regresso representa, em última análise, uma expressão de maturidade do Estado de Direito, reconhecendo que o Estado deve responder pelos danos causados pela sua ação, mas afirma igualmente que o exercício do poder público não pode estar desligado da responsabilidade pessoal daqueles que o concretizam.
Entre a proteção do cidadão ou do funcionário e a responsabilidade do dirigente público, o Direito de Regresso procura manter um equilíbrio delicado, sendo nesse equilíbrio que se mede, muitas vezes, a qualidade ética e jurídica da Administração pública.
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